科技创新的“死亡之谷”

　　我国国立科研机构面临科技成果转化的难题。《科技日报》曾撰文，认为科研院所作为政府的一部分，其科技成果转化反映的是这样一种现象：大量研发成果在生产中不能使用，为在生产中使用这些成果，还要进行一系列后续开发，而有的经过后续开发也不能使用。科技成果转化效率长期不高的原因在于研发与生产相分离，先研发、后转化、再应用推广的体制机制。此种创新流程导致大量研发成果在技术特性上不适合转化，无法跨越科技创新的“死亡之谷”（valley of death）。“死亡之谷”形象地描述了科技创新过程中的基础研究成果与实际应用之间的鸿沟。

　　创新政策对创新模式影响

　　国立科研机构属于《民法通则》规定的事业单位法人。事业单位的法律地位在一定程度上抑制了科研机构的主动性和积极性，政府有关部门更倾向于采用政策手段指导科研机构的治理，很多政策缺乏有效性、效率性、统合性、连续性。创新政策多表现为国家主导下的“管制”本位。具体而言，在科研成果研发阶段，财政政策保证科研机构基本建设与研发活动的开展，通过指令性或指导性的科技规划、科技计划项目管理科研活动的内容；在研发成果形成阶段，研发成果属于国有资产并由国家统一所有；在研发成果转化阶段，为了能顺利转化并使用，有《国家科技成果转化引导基金管理暂行办法》等政策的保障，所有环节都由国家管理并“买单”。

　　创新政策渗透着“国家管制”的理念，国立科研机构与具体的科研人员缺乏创新的内生驱动力，在以“完成工作任务”为目标的研发环境中，极易形成“国家利益主导与个人利益从属”的观念，容易缺失对个体利益特别是个体物质利益的激励机制；也极易形成从研发到转化的单向度创新模式，此种模式中，国立科研机构更多是被定位于知识与技术输出的“研发组织”，而非“创新组织”，很难全程深入参与科技成果转化各个环节，容易产生市场“不需要”、“无法使用”的成果，而科技成果转化的过程是实现研究资源与商业资源的转换与融合，让具有潜在应用价值的研发成果转化为具有社会效用与商业价值的商品，可是政府主导下的国立科研机构难以实现两种资源的有效对接。

　　我国国立科研机构的发展与其创新政策相互影响，创新政策引导、促进国立科研机构的发展，特别是近几年，促进科技成果转化的一系列政策正在尝试突破现有的制度性障碍。但自1980年以来的创新政策对国立科研机构影响深远，价值目标上“国家利益主导与个人利益从属”；主体定位上属于事业单位法人而受限于现有的体制机制；创新环节上则为单向度的知识与技术输出，此种现状亟需转变。

　　政策需求与政策建议

　　政策需求分析

　　ROCCIPI分析模型是美国著名学者罗伯特·鲍勃·赛德曼和安·赛德曼根据立法学与法律社会学理论体系以及长期的立法实践总结出来的。旨在指导立法起草者确定调整对象背后的原因，有针对性地设计法案具体内容，引导调整对象按更合适的方式行为。它将立法背后的原因与影响因素划分为七个因素，即规则（rule）、机会（opportunity）、能力（capacity）、沟通（communication）、利益（interest）、过程（process）、观念（ideology）。已有学者将ROCCIPI模型运用于立法需求与供给的分析。本文运用ROCCIPI模型中的七个因素分析国立科研机构跨越创新“死亡之谷”的政策需求，详见表1。

　　具体政策建议

　　结合ROCCIPI模型的分析结果，有针对性地从五个方面提出较为具体的政策建议。

　　第一，对于国立科研机构的整体创新政策而言，要提高政策的体系性、正当性、有效性。通过政策体系性来解决目前政策分散化与碎片化的现状，以及政策间的矛盾与冲突问题。通过正当性来解决政策相关性较低的现状。特别是通过有效性解决政策中较多“宣示性条款”的现状，避免政策的抽象性，提高政策的操作性与执行性。

　　第二，针对国立科研机构主体的特殊性，要明确国立科研机构技术转移的义务。国立科研机构的主体性质具有特殊性，对于国家（政府）而言属于科学研究的设施配置，对于创新体系而言则是重要的创新主体。我国可借鉴美国《史蒂文森——怀德勒技术创新法》、《联邦技术转移法》的经验，通过政策明确应用型国立科研机构技术转移的义务，并辅之以配套的制度。例如规定用于技术转移的经费占据R&D经费的一定比例、将技术创新纳入单位与科技人员的绩效考核指标等具体措施。

　　第三，对于激励机制尚且不足的现状，要建立以“利益”为核心的激励机制。国立科研机构属于事业单位，有固定的财政资金支撑其运行，科研人员属于事业单位编制，分配有固定的职务与工资，在科技创新过程中更注重科技奖励、职称评定等体制内的认可方式。而创新的内生性动力则是“利益”的驱动。美国的创新政策有效地贯彻了这一原则：《拜杜法案》的制度内核就是“权利和利益”的下放，《史蒂文森——怀德勒技术创新法》的第13条以及《联邦技术转移法》的第7条是权益分配条款，明确规定了权利金或其它收益在实验室、所属机构以及科学、工程与技术人员之间的分配方式及比例。

　　国立科研机构的创新激励要由“任务”导向转变为“利益”导向，要通过国家层面的法规政策以及科研机构内部的规章制度明确具体的利益分配机制。国立科研机构创新过程中的利益关系主要有外部与内部之分，外部关系即国家与国立科研机构之间的关系，内部关系即国立科研机构与课题组、科技人员之间的关系。2008年中国“拜杜规则”解决了外部关系的问题，将研发成果形成的知识产权授权“项目承担者”依法取得，但并未有效地解决内部关系，即项目承担者、单位、课题组、科技人员之间的关系。此种内部关系延伸出的政策需求亟待修订中的《促进科技成果转化法》予以回应。

　　第四，对于创新模式中的市场因素缺乏以及技术单向输出的问题，可借鉴美国《联邦技术转移法》中规定的“研发合作协议”（CRADAs），允许国家实验室与企业、大学、州政府共同合作与研发。“CRADAs（cooperative research and development agreements）”，是指一个或多个联邦实验室与一个或多个非联邦当事人之间合约，依该合约政府经由其实验室有偿或无偿提供人员、服务、设施、设备、或其他资源（但不提供资金给非联邦当事人），而非联邦当事人则提供资金、人员、服务、设施、设备或其他资源来进行与实验室任务相符合之特定研究与开发。非政府当事人主要是市场主体，在“研发合作协议”的制度框架下，社会资本的进入和市场主体的引入，将政产学研合作从成果转化向前延伸到成果研发阶段，由表层合作向更深层次的融合发展，形成政产学研结合的交互式创新模式。

　　第五，对于国立科研机构技术创新观念有待加强的现状，其改善过程是整体性、系统性、复杂性兼具的漫长过程，起决定性作用的是具体政策的制定与实施，特别是具体制度的实施直接决定着科研单位、科技人员的价值目标与行为方式。

　　作者单位：武汉发展战略研究院

　　湖北省技术创新专项（软科学研究类）：科技成果处置权和收益权改革的现状与对策（2017ADC099）