韩国是一个成功实现由发展中国家进入发达国家的亚洲后发国家。在彭博评全球最创新国家名单中，2015年全球韩国居首，已经在诸多方面超出中国。在成功实现由“主导追赶经济”向“服务创新经济”的职能转变中，政府发挥了重要的作用。这些经验对我国实施创新驱动发展战略具有重要的借鉴意义。

　　韩国创新升级的“三步走”转型路径

　　韩国工业化是在日本殖民剥削、朝鲜战争摧毁的贫穷农业国基础上开始的，自20世纪50年代发展加速，一跃成为亚洲四小龙，至1990年代末基本完成了工业现代化进程，人均国民总收入（GNI）从1962年的87美元增长至1995年11471美元，再至2007年突破2万美元，2014年达到27090美元（按现价计算，见图1），成功跨过中等收入陷阱，顺利进入高收入的发达国家行列。

　　韩国产业转型升级成功的“秘密”何在？

　　从企业创新发展上看，韩国工业现代化成功经验展示了发挥后发优势的“扶优-扶弱-造生态”三步走赶超路径（见图2），即在一个无甚基础的产业经济体中，先培育出若干产业的创新型龙头企业，由龙头企业推动，加强整个产业的基础技术积累和生产配套条件，快速追赶上世界平均生产技术水平；支持中小企业创新，加强中小企业的配套生产与技术开发能力，鼓励中小企业以颠覆性创新与大企业渐进性创新互动，推动产业整体技术创新能力的提升；营造一个公平、竞争的创新氛围，形成一个良性的产业创新生态环境，促进产业发展实现创新驱动，达到世界领先的技术水平。

　　在经济创新转型发展中，韩国政府是积极的有为政府，从宏观的国家发展战略到微观的税收激励措施，其创新政策对企业创新和产业升级的引导作用十分明显。

　　我们从“政策（Policy）+知识（Knowledge）-资本（Capital）-人力（Creative）”视角（简称为“P+KCC”分析框架）出发，知识流动主要考察产业技术的知识源与流向，资本流动主要关注政府科技经费投入方向和企业研发经费投入方向，人员流动重点考察产业工人和科技人才的流动。由此，对三个转型阶段的政策演进与发展特征进行分析，剖析韩国在从技术引进到技术领先中的转型发展过程。

　　“扶优”阶段：打造创新发展的龙头企业

　　经济背景与主要政策措施

　　韩国创新发展的扶优阶段，包括20世纪50年代至70年代的技术引入与仿制和80年代的技术吸收与学习积累两个时期。

　　技术引入与仿制时期，韩国工业化是以美国接管和援助下重建开始的，面临随时准备自立发展与支撑国防的挑战。韩国在科学技术和工业基础上极度匮乏，其政治制度也同样在重建中。因此，韩国经济特别是工业经济是在战后重建中进入动态的快速增长时期。

　　从政策措施上看，扶植企业并引导企业开展技术引进、吸收和仿制是政府推进工业化的重中之重。主要措施有：1）根据本国经济发展战略和产业特点，在1960年代以轻工业

　　为中心的劳动密集型经济基础上，实施重化工（HCI）政策；2）颁布《技术引进促进法》（1960年）和《科学技术振兴法》（1967年），鼓励技术贸易、吸引外商直接投资（FDI）、与外商合作开发等灵活多样的技术引进方式，并以引进促进仿制，带动改良性开发，逐步培育产业优势；3）改革教育模式，目标定位在为技术引进与吸收培养必需的产业技术人才；4）结合韩国未来独立发展的军工国防需要，在重化工等产业中培育大企业等。

　　技术积累与学习时期，在上世纪80年代韩国人均GDP进入1500美元～6000美元阶段，达到中等收入水平。经历1970年代的技术引进与快速发展，韩国企业由早期的模仿改良为主，转向以消化吸收后的改进提高（即再创新）为主，开始意识到单纯的技术引进已不能满足现阶段的生产需求，产生技术自主需求，加强技术积累与学习，并开始投资R&D，真正走向自主创新道路。这一时期，韩国的工业化进程前半段一直由政府主导，1980年代后期企业逐步成为主导力量，国内企业的大胆创造和技术能力积累是工业现代化的核心推动力。

　　从政策措施上看，主要有：1）针对重工业化导致的产业经济结构失衡，韩国政府提出优先发展高技术产业的战略，发展重点转向电子、机电一体化、精细化工、半导体、新材料等技术密集型产业；2）针对发达国家的知识产权保护与技术壁垒，韩国政府严控技术引进，对各类引进技术和设备实行严格的监督审查制度，尽力避免低水平重复引进，凡是国内能生产的禁止向国外购买，加强对引进技术的消化、吸收和再创新能力；3）推动产学研合作，发布《产业技术研究组合培养法》等法规及一系列优惠政策，促进企业、大学与国家科研机构合作开展技术研发，由原来的大学向企业单向提供技术人才，转向三者之间的知识交流与创新互动；4）加强支持基础与应用研究，增加经费投入，设立Deaduk科学城，发展国家科研机构；5）鼓励并支持企业发展R&D机构，加强本土企业研发能力。

　　KCC发展特征

　　从知识流动上看，20世纪50-80年代国外技术引进是产业技术创新的主要知识源。知识流向在早期是由国外流向国内的单向流动；1970年代开始，大企业在技术消化吸收的基础上学习积累了一定的技术，并与大学、科研院所等一起，成为产业技术创新的重要技术源，逐步发展成为国外流入国内、国内流向国外（主要是第三世界国家）的双重（向）流动，但仍以知识流入为主。

　　从资本流动上看，20世纪50年代至70年代，产业发展资金特别是用于技术购买、消化吸收的资金主要源自政府，如将美国的60亿美元经济援助作为产业技术引进的起动资金和维持费用，投资方向由轻工业转向重工业；在1980年代科技立国战略导向下，政府增加R&D投入，同时已具有一定技术积累的大企业开始大量投入R&D，至1980年代中期，大企业成为韩国全社会R&D的主要投入者。而无论是政府还是企业投入，对技术的引进、消化吸收一直是这一时期投资的主要方向。

　　从人员流动上看，二战后的韩国无论是技术人员还是产业工人都比较匮乏，因此，50～60年代劳动力在“工业立国”导向下由农

　　村流向工业领域，开始培养产业工人和科技人员；至1970～80年代在政策鼓励下，大量科技人员向快速发展的大企业集聚，同时部分科研人员进入国家研究机构和大学。

　　“扶弱”阶段：推动中小企业创新发展

　　政策背景与主要措施

　　进入1990年代。韩国整体处在技术跟踪与创新的重叠时期，国内外发展形势大变，一方面随着以集团经济为特征的大企业快速崛起，在三星、现代、LG等带动下，企业R&D经费投入占GERD70%以上，企业消化吸收再创新能力大幅提高；另一方面经济发展面临严峻挑战，国内产业失衡更加突出，大企业集团投机行为日益增多，产业经济不确定因素增多，同时还面临日趋激烈的国际竞争。韩国集团经济模式发展到一个新阶段，需要一批配套及同业中小企业的创新竞争与合作，而现实却是中小企业技术创新羸弱无力，相应地服务业发展也落后。

　　从政策上看，韩国政府采取在继续鼓励大企业创新发展基础上，关注中小企业，政策重心逐步倾向中小企业。主要措施有：1）明确创造性发展战略代替模仿性发展战略，《科学技术政策宣言》（1991）提出“把自主研发、高新技术消化与学习置于同等重要的战略地位，将研发模式由模仿变为创造；2）将发展重点锁定ICT产业，提高韩国主导产业核心竞争力；3）改进科技计划的制定方法，科技计划的制定改为自上而下与自下而上相结合，集中投资和开发能赶超世界先进水平的项目；4）1996年成立中小企业管理局（SMBA），推动中小企业创新与发展；5）发展风险投资，开设科斯达克(KOSDAQ)股票市场，一个上市门槛和交易费用较低的股票市场创业板，并规定在科斯达克上市的中小企业5年内享受免税待遇；6）政府采购政策对中小企业的倾斜，如韩国法律规定，各部门可以按高于国外同类产品的价格优选采购本国产品等；政府机关和公共事业单位，年度预算的采购计划中，必须含有购买本国中小企业产品的内容。

　　KCC发展特征

　　从知识流动上看，1990年代后国外技术虽是产业技术的重要知识源，大企业已经实现了技术自立，政府属科研机构（GRI）、大学与企业的研发成为推动产业技术进步的主要知识源，知识双重流动并存且国内流动日益强化。

　　从资本流动上看，社会资本日益集中流向大企业，企业研发投入快速增长，技术引进额大幅增加，由1980年1.07亿美元增长至1999年26.86亿美元，但占企业研发经费的比例却明显下降，这是因为用于引进技术的消化吸收与学习支出增长更快，成为企业研发经费投入的主流；另一方面，小企业R&D经费投入快速增长，1995-2001年占全部企业研发经费的份额翻了一番，由11.4%增长至23.6%；同时GRI和大学的研发经费快速增长，到1990年代末大学研发占国拨经费的比例已接近10%。

　　从人员流动上看，研发人员进一步集中流向大企业，而小企业创新创业快速发展，也吸引了一批科技人才涌入，特别是从大企业中分流出一部分科技人才，开展创新创业，激发了中小企业创新发展的活力。

　　“造生态”阶段：发展国家创新系统

　　政策背景与主要措施

　　2000年至今，韩国进入创新快速跟踪与技术领先并存时期。韩国经济在1997年亚洲金融危机后快速复苏，知识经济得到认可并快速发展。扶植风险企业和中小企业创新发展，虽然在1990年就已经开始并在2000年后进一步加强，但无法在短期内扭转这一局势，“通过专攻新产业来追赶”的方式导致的“强大的大企业、弱小的小企业”两极化，成为韩国国家创新系统的典型特征。实际上，韩国已是一个由大型先进制造企业、小型制造企业和服务性企业等私营经济组成，兼具发展中国家和发达国家特征的混合经济体。

　　从政策上看，政府提出技术领先战略，工作重心转移到国家创新系统建设。主要措施有：1）调整政府的地位与作用，2000年前后政府直接干预被市场机制取代，在创新投入上已经居于其次，在经济发展中的作用，由“全面主导”转向“政策引导”，开始成为公司治理、劳动关系、金融系统和政府部门改革的驱动力，但政府对科技创新的指导依然具有决定性作用；2）改善大企业与小企业两极化关系，2005-2015年相继实施了三个《中小企业技术创新五年计划》，鼓励中小企业提高研发能力，援助中小企业创新创业，资助中小企业与大学、科研院所合作研发等；3）加强公共研发，促进创新主体间的互动合作；4）发展大田科技园区，将大德科学城拓展为大德研发特区；5）发展“创造经济”、“创意产业”，打造“良性循环的产业技术生态系统”。2009年实施《新增长动力产业规划及发展战略》，2014年出台《未来增长动力落实计划》，旨在发展“13个未来增长动力产业”（见表1），形成支撑韩国经济增长的动力源。

　　KCC发展特征

　　从知识流动上看，大企业主导的产业技术研发成为创新发展的主要知识源；大学和GRI等在公共研发上发挥重要作用，为企业创新创业发展提供了有力的源头支持。

　　从资本流动上看，大企业主导国家创新投入，集团内垂直或与“母企/财阀集团下属企业/隶属企业”之间合作较多，内部孵化出大批科技创新型小企业，但集团间合作很难；大企业投向大学、GRI的R&D经费增加但仍然处在较低的水平，主要在企业内部开展R&D活动。政府R&D经费投入大幅增加，但占比却逐步下降，稳定在20%左右。

　　从人员流动上看，大企业国际化人才集聚，创新创业中小企业成为主要流动新方向，中小企业技术型研发人员总量明显上升。

　　经验总结与政策启示

　　自20世纪50年代工业化进程开始，韩国从产业技术空白到技术引进，再到技术自立直至技术领先的转变，大体经历了扶优、扶弱、造生态三个阶段，创造了“汉江奇迹”。

　　在这个过程中，其成功经验不只“以培育和增强自主创新能力作为国家发展的基本国策”，在不同发展阶段促进韩国实现创新要素配置流动的不只是市场，更有政府的积极作为，更在于政府坚持这一基本国策，对政策作出的适时、准确调整和有效实施（见表2），利用政策调动科技经费、科研机构、大学等公共资源投入方向，引导社会知识、资本、人员流动，并为其提供服务支撑，进而形成良好的创新生态环境。可以说，政府能够在不同阶段及时、准确调整政策，驱动知识、资本与人力流动，是韩国成功实现“三步走”赶超路径的关键。

　　从人均GDP水平上看，我国当前经济发展与1990年的韩国相似，正处于从中等收入向高收入迈进的关键时期。由于韩国国家创新系统是中等规模的，与我国的大省经济体量相当，其创新发展经验特别是1990年代以来的韩国创新政策措施，值得我国中央和地方政府参考与借鉴。

　　第一，中长期发展规划要提出并锁定未来可以实现“弯道超车”的优先产业，引导知识、资本和人力要素投入，集中力量、实现突破。韩国在1950～60年代锁定重化工业、1980年代锁定高技术产业，至1990年代锁定ICT产业，这些选择，一是有产业发展基础，二是有产业赶超机会。特别是对我国各地方而言，在“十三五”发展规划特别是地方发展规划中，要找到并锁定适合自己发展的特色产业，不贪全、不要多，发挥方自身优势才能真正实现突破与发展。

　　第二，培育产业的创新型龙头企业，支持实验室企业、检测室企业、工作室企业等中小企业创新创业，以中小企业的颠覆性创新推动龙头企业的渐进性创新，提高本地企业的技术创新能力。发挥科技创新的集聚效应，在新兴产业发展中适当集中资源，培育创新型龙头企业，带动产业创新发展。积极发展创新服务业、生产性服务业，鼓励基于科研实验室、检测检验室、创意工作室等的各类型中小企业创新创业，鼓励大企业内部孵化创业企业，为大企业发展配套，提高产业创新活力。

　　第三，发展全球化、专业化、产学研共建的科技创新园区，如与韩国中央政府、地方企业和大学三级合作共建产业技术创新中心，借鉴韩国经验促进地方产业创新集聚发展。发挥中央政府和地方政府引导作用，在科技创新园区内实施优惠政策先试先行；以大学和科研院所作为基地、企业为会员，集资建立联合创新中心，中心由大学、院所和会员单位的研究实验室组成，共享实验设备与科研成果。配套金融改革试点，鼓励风险资本发展，孵化实验室企业等。第四，构建创新政策的系统及数据服务平台，适时进行政策评价与调整，维护良好的创新生态环境。让企业更快地了解和运用创新优惠政策，并以服务数据建立政策大数据分析平台，为评价提供支撑。对社会经济发展、创新趋势、创新战略及创新政策等进行适时评价，研判发展趋势，找准突出问题，及时作出政策调整，建立并维护一个“利于企业创新发展”的创新生态环境。

　　作者单位：中国科学技术发展战略研究院