第四届水安全与可持续发展国际高端论坛的南沙分论坛上，国家发展和改革委员会农村经济司原司长高俊才作报告指出，提高水资源利用效率和效益，既重要又复杂，要全面贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，“创新方法好比开花，实际效益好比结果，既要多开花，又要多结果、结好果”。

全球水资源压力严重 中国近年用水量略有下降

据《人民日报》9月26日报道，世界资源研究所近期发布的一份报告显示，当前全球面临严重的水资源压力，约40亿人即全球一半人口每年至少有一个月处于高度缺水状态。

联合国发布的《世界粮食安全和营养状况》显示，2022年全世界有6.91~7.83亿人面临饥饿，中位数高达7.35亿。较新冠疫情暴发前的2019年全球增加了1.22亿饥饿人口。

高俊才指出，全世界约有24亿人生活在水资源短缺的国家和地区，我国有相当一部分地区也属于水资源短缺的地区。“我们面临水资源压力，应该开源节流并举，提高水资源利用效率和效益。”

我国水利部数据显示，全国水利工程供水能力从2012年的7000亿立方米提高到2022年的8998.4亿立方米，10年间工程供水能力提高2000亿立方米，用水量在小幅波动中略有下降。

未来中国的供水能力是多少？供水量是多少？高俊才表示，目前这两个问题在学术界争议很大，“我预计2030年的供水能力将到1万亿立方米左右，用水量估计是6500亿立方米左右，比现在还要略升”。

高俊才认为，用水量变化与影响因素之间的变化关系可以用函数关系来表示，其中包含9个甚至更多的因素。“自变量的行为主题可分为政府、企业和社会公众三大方面，政府在制定政策、编制规划、审核项目、安排资金的时候，既要考虑发展需求、用水需求，又要考虑生态 环境。”

据介绍，广州市南沙区正在建设从珠江西江引水的工程，预计明年开始投入使用，未来将供应200万人的用水。西江水质常年处于国家饮用水Ⅱ类水源水平，个别指标达到Ⅰ类，是理想的取水水源。高俊才指出，全国很多地方可以学习这一项目经验。“为什么近10年来我国的用水量有小幅下降，源自四大因素的影响。

第一是节水因素。落实“节水优先”的方针，不断增强节水意识、推广节水技术、出台促进节水的政策，在GDP不断增长的同时，单位GDP用水量不断下降，工业和农业用水量都不同程度的下降。

第二是配套工程和机制因素。近年来建设的一些引调水工程，配套系统工程不完善，比如甘肃引洮、延安引黄等，达产率只有五分之一到四分之一；南水北调东线工程达产率低而不稳；一些建成数十年的灌区，一直没有完成配套工程，没有达到设计灌溉面积，有的灌溉面积还在下降。

高俊才说：“我去调查了一些工程，虽然建成了骨干工程，但是配套工程不到位，达产率很低。南水北调东线工程达产率最高的山东只有52%，西线工程沿线的达产率为20%~25%。

他指出，目前“最先一公里”已经建成，当中间“N公里”有问题就是“肠梗阻”。“今后我们建工程，不仅要把一头一尾建好，还要把中间完善好，解决工程和机制‘肠梗阻’的问题。”

第三是水价因素。比如南水北调东线引黄地区引江水价是黄河水价的十几倍，农业用不起，要通过水价改革，解决成本水价与可承受水价的差价矛盾。农业用水要充分考虑国家粮食安全的需要，在合理确定水价的同时，适当给予财政补贴；工业和生活用水要做到准许成本加合理利润。

第四是安全因素，包括供水安全、粮食安全和生态安全。如河北省为了减少地下水超采而实行季节性退耕，政府给不抽取地下水的农民予以补贴。高俊才认为，由这一因素减少的用水需要分析，可以研究用南水北调的水置换地下水，提高南水北调中线工程的效率，同时提高粮食产量。

生活生产和生态并不是没有更大的需求空间，而是均有逐步增长的更大用水需求，尤其是为了保障长期的国家粮食安全，还需要提高非充分灌溉农田的灌溉保证率，新增和改善灌溉面积需增加数百亿立方米的水。同时，提高城镇化率和改善生态环境，也需要增加供水。

提高水资源利用效率和效益的五点建议

2023年5月，中共中央国务院发布了《国家水网建设规划纲要》 （以下简称纲要）。高俊才指出，这是十多年来中共中央国务院联合发布的、专门针对水利的又一个顶层设计文件，《纲要》对统筹解决水资源、水生态、水环境、水灾害“四水问题”，提出了系统性的思路和措施，是新时期水利改革发展的重要指导文件。

我国自古以来就有治水实践，比如都江堰、大运河等已运行两千多年。进入21世纪以来，我国南水北调中东线一期工程，已累计调水660多亿立方米（其中中线超90%），受益人口达1.76亿人。

高俊才表示，南水北调后续工程的相关工作正在积极推进。今后要统筹考虑全局和局部规划，实施好水网的纲目节。对于南水北调西线工程，他建议先节水、后调水，先建机制、后建工程，先通后畅、先分析问题、后优化方案，先深入调研，后科学决策。“目前南水北调西线，我认为调查研究还不太够，还没有到决策的时候。”

近年来世界上极端性天气造成的水灾火灾频发，世界气象组织认为人为因素是主要因素。如2021年郑州和2023年京津冀特大洪水，其降雨 量均超过历史记录。

对于京津冀灾后恢复重建，高俊才的建议一是防洪除涝与经济社会发展结合；二是非泄洪水与洪水资源化结合；三是蓄洪区建设“迁出来、围起来、抬起来”与临时转移相结合；四是近期恢复与远期提高标准结合；五是提高标准的需要与资金、技术等多种可能相结合。

“十四五”国家水安全规划提出，农村自来水普及率要由83%提高到88%（到2022年已达到87%），规模化供水工程覆盖农村人口从2020 年的50%提高到56%。高俊才指出，今后要更多地推广城乡一体化供水，实现城乡居民生活用水同网、同质，南水北调后续工程，要进一步重视改善农村供水条件，更多更好地实现城乡供水的公共服务均等化。农业节水要多措并举，农业用水要加强高效节水灌溉，西北、华北缺水地区大田作物推广水肥一体化滴灌技术的潜力很大。

湖北十堰丹江口大坝

统筹开源节流、工程技术与体制机制

高俊才表示，要坚持“节水优先”的原则，开源节流并举、以节水为主。要处理好节水与调水的关系，“节水是根本，调水是补充”，重大引调水工程要坚持“先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水”的原则。

他指出，开源工程要充分重视水库的加高扩容。比如丹江口枢纽工程于1958年开工，1967年大坝下闸落水，1973年底枢纽工程全面建 成。丹江口水库是南水北调中线调水源头，2005年9月26日，丹江口大坝加高开工。坝高由原来162米升至176.6米，提高了14.6米。水库 正常蓄水位由157米提高到170米，提高了13米，相应库容由174.5亿立方米增加到290.5亿立方米，总库容为339亿立方米，水面面积为1022.75平方千米，汉江中下游防洪能力由二十年一遇提高到百年一遇。

甘肃鸳鸯池大坝于1943年6月动工兴建，是我国第一座用严格的土力学理论进行设计的土石坝。前后三次共加高7.54米，库容从1200万立方米增加大1.1亿立方米，共增加了8倍多。

浙江省杭州里畈水库为混凝土重力坝，建于1966年，坝高50米，总库容855万立方米。1993年动工扩建，加高后坝高72米，总库容2098万立方米。里畈水库经两次加高后，坝高由50米增至107米，增加1倍多；总库容由855万立方米增至5981万立方米，增加6倍。

河南省宿鸭湖水库是一座大型平原水库，总库容16亿立方米，于1958年建成。20世纪80年代实施了除险加固措施，大坝加高1.2米，防浪墙高1.4 米，坝质加宽为8米，坝长增至37千米。近年来实施的清淤扩容工程，总投资31.6亿元，是国家水利改革发展“十三五”规划试点项目，河南省“四水同治”十大重点水利工程之一。

国外的案例如巴基斯坦曼格拉水库的加高扩容。该大坝建成于1967年，坝高116米，是巴基斯坦第二大坝，具有灌涨、发电及防洪等多重功能。几十年来，由于库区泥沙淤积，水库的总库容减少了大约20%，发电量也受到影响。2004年长江三峡集团全资子公司——中国水利电力对外公司承包了曼格拉大坝加高项目主体工程，造价约2.4亿美元，将大坝加高了近10米。工程于2011年竣工，大坝加高后可以增加库容35.6亿立方米，增加了原来60%的灌溉量，也具有防洪的能力。

高俊才强调，要总结已建工程的经验和存在的问题，落实好“先建机制，再建工程”的要求，生产力与生产关系“两手抓，两手都要硬”。“机制主要包括水价形成机制、投融资机制运行管理机制、水权机制，水价机制是‘牛鼻子’它机制改革的重要基础。改革水价机制，既重要，又艰巨，需要按问题导向和目标导向，积极稳步推进。”

他总结道，提高水资源利用效率和效益，既重要又复杂，要全面贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，按照问题导向、目标导向，一切从实际出发，坚持系统思维加强统筹持辩证思维权衡利弊，不断创新思想方法和工作方法。（本文未经报告人审核）